Міста України: на чиї гроші відбудова і хто все вирішує
10 березня 2022 року ракети й авіабомби російських окупантів уже зруйнували сотні житлових будинків по всій Україні. Бомбардування й артобстріли накривали Харків і Суми, у містечках на північ від Києва точилися жорсткі бої. Ще стояв Маріуполь, ще не були знищені вщент Бахмут, Соледар і Попасна.
У вечірньому зверненні Володимир Зеленський торкнувся теми, яка могла здатися дещо відірваною від реальності перших тижнів війни. Президент пообіцяв, що Україна відбудує все зруйноване.
«Після війни, після нашої перемоги ми відбудуємо усе, що зруйнував ворог. Дуже швидко. Дуже якісно. Для кожного міста, яке постраждало, буде створена спеціальна державна програма для відбудови. Я вже доручив Уряду почати розробку. Найкращі архітектори. Найкращі компанії. Найкращі проєкти. Для кожного міста. Обласна дитяча лікарня, Харківський онкоцентр, Університет Каразіна, Палац праці, Бібліотека Короленка... ми все відбудуємо! Я обіцяю».
Щоб реалізувати такі обіцянки, їх потрібно наповнити «м’ясом» державної бюрократії — конкретизувати потреби, зібрати дані щодо відомств та регіонів, викласти у вигляді міжвідомчого плану та вбудувати у якесь місце державного планування. Спочатку як візію, попередню пропозицію партнерам та спонсорам. На фінішній прямій — у погодженій донорській програмі, проєкті держбюджету, статтях фінансування у регіонах та містах.
***
Крім президентського доручення, був ще один стимул не затягувати — у липні 2022 у швейцарському Лугано збирали Ukraine Recovery Conference, перший великий міжнародний захід, повністю присвячений повоєнному відновленню нашої країни. З представництвом на високому рівні, присутністю учасників із 40 країн — зокрема глав держав і урядів. Здавалося, що тоді заважало отримати якщо не гроші, то довгострокові зобов’язання фінансувати відновлення зруйнованих українських міст?
Проєкт, який представили у Лугано, порівнювали з американським Планом Маршалла, який допоміг відродити Європу після Другої світової війни. Виступаючи у Швейцарії, прем’єр-міністр Денис Шмигаль повідомив, що це плід роботи трьох тисяч експертів та 24 робочих груп. Він передбачав інвестиції у розмірі 750 млрд доларів протягом десяти років, поділені на дві фази та 850 проєктів. При цьому найбільшою статтею було оновлення та модернізація житла та інфраструктури регіонів (150–250 млрд дол. на більш ніж сотню проєктів), а слідом йшло розширення та інтеграція логістики з ЄС — теж, по суті, будівництво та ремонт (120–160 млрд дол. на 145 проєктів). Масштаб збитків, до речі, відповідає реальності — Київська Школа економіки й так звана RDNA2, Друга Швидка оцінка завданої шкоди та потреб на відновлення, розрахована ООН, Євросоюзом, Світовим банком та українським урядом, — оголошували числа приблизно того ж порядку.
Такий масштаб вимагав би віртуозного керування. Навіть план Маршалла простіший у реалізації: принаймні він мав одного централізованого донора — американський уряд. При цьому для планування програм та розподілу допомоги в США створили ECA, спеціальну підзвітну Держдепартаменту Адміністрацію економічної кооперації на 17 директоратів та 800 співробітників. А в Європі, відповідно для прийому та розподілу допомоги, — Організацію європейського економічного співробітництва, яка за кілька років стала основою для відомої ОЕСР, Організації економічного співробітництва та розвитку. Для порівняння, перші чиновники, які спеціально займаються проєктами відновлення України, з’явилися у Держдепі лише восени 2023 року: у вересні президент Байден представив спецпредставницю Пенні Пріцкер, а у листопаді міністр транспорту Буттіджич привіз до Києва новину про призначення радника з інфраструктурних проєктів Роберта Мерінера.
З іншого боку, на тлі того, як План Маршалла розробляли та реалізовували, сам План відновлення України, який показали у Лугано, виглядає ескізом. Це не багаторічна програма для реалізації, створена разом із партнерськими країнами, їм пред’явили вже готовий документ. І не проєкт донорської кооперації — питання донорства було окреслено лише загальними фразами, прем’єр Шмигаль зазначив чотири джерела, які покривали взагалі всі можливі варіанти: конфісковані російські кошти, гранти міжнародних партнерів, гроші з українського бюджету та приватні гроші. Обсяги фінансування за напрямками були вказані з цікавим розкидом (150-250 млрд дол?) А фінальні цілі плану окреслені в місці країни у світових індексах економічної складності та людського капіталу — Україна за десять років мала потрапити до світового топ-25 за цими показниками.
У Лугано позитивно оцінили детальність планів, але конференція завершилася політичною заявою, без конкретної програми реалізації, яка б розпланувала виділення та координацію хоча б частини із 750 млрд дол на проєкти першої необхідності. Восени 2022 року Офіс Президента України провів роботу над помилками та анонсував на заході вже в Берліні начебто більш реалістичну програму — План швидкого відновлення, Fast Recovery Plan. Ця конференція з самого початку орієнтувалася на донорів, тому програма оперувала практичнішими сумами — 17,4 млрд дол — і навіть перераховувала, на що саме вони підуть: “5909 зруйнованих багатоповерхових та 31034 приватні будинки, 259 шкіл, 205 садочків, 170 медичних закладів, 2070 об’єктів ЖКГ”.
Незважаючи на “Fast” у назві, інформація про конкретні кроки реалізації цього плану з’явилася лише навесні 2023. Прем’єр Шмигаль на засіданні Кабміну поділився деталями та оголосив шість населених пунктів, відновлення яких проходитиме за новими принципами — Бородянка та Мощун у Київській області, Тростянець у Сумській, Посад-Покровське в Херсонській, Циркуни в Харківській та Ягідне в Чернігівській. "Не окремі будівлі чи споруди, а все з системним підходом, новим плануванням та повною трансформацією", — розповідав Денис Шмигаль.
Цікаво не лише те, що Плану швидкого відновлення знадобилося понад півроку, лише щоб анонсувати найближчі дії, або що список показових місць для відновлення складався з шести пунктів. Плани на донорів також зазнали змін — прем’єр-міністр як перспективне джерело фінансування назвав Фонд ліквідації наслідків збройної агресії Росії, який, у свою чергу, наповнювався б із державного бюджету України.
***
А що трапилося з міжнародними донорами, які приїхали до Лугано лише через чотири місяці після початку повномасштабного вторгнення? У липні 2023 року міністр фінансів Сергій Марченко констатував, що цього року на потреби “швидкого відновлення” від міжнародних джерел надійде лише невелика доля, 3,87 млрд дол, і що існує неузгодженість між тим, на що донори готові виділяти гроші, та українським баченням, куди їх потрібно витрачати насамперед.
На наступній Ukraine Recovery Conference, яка пройшла в червні 2023 року в Лондоні, теж були фантастичні за масштабом проєкти та прогнози економічного зростання. Але цікавіша зміна підходу до Плану відновлення України. По-перше, у презентаціях українських чиновників, які стосувалися того, як відбудовуватимуться міста, значно посилилася підготовча частина — докладно розписали, що саме робитимуть, як формується реєстр зруйнованих об’єктів, як мають забезпечити підзвітність витрачання грошей. По-друге, увагу приділили методології — які пріоритети відновлення, як і з ким узгодять програми та бюджети. По-третє, гроші!
У Лондоні Україна анонсувала створення чергового фонду — Фонду розвитку України, або Ukrainian Development Fund, який допомогли б запустити такі досвідчені інвестиційні компанії, як BlackRock та JP Morgan Chase. Їхнє залучення саме по собі викликало інтерес, але презентація UDF, яку провели через місяць, не виправдала очікувань принаймні щодо відновлення житла та інфраструктури. Керівний директор BlackRock Матіас Вирволл повідомив, що роль його компанії, так само як і JP Morgan Chase — технічна, що фонду знадобиться кілька років, щоб нормально запуститися (і його активність залежить від інтенсивності війни), і головне — що передбачуваний розмір буде лише близько 10 млрд дол, і він буде орієнтований на бізнес. Тобто Лондон-2023 теж не приніс радісних новин, якщо говорити про міське відновлення.
***
З чим ми залишаємося зараз, чи схоже, що це складності початкового періоду, і що “великі” плани запрацюють хоча б у проєктах відновлення зруйнованих міст?
План швидкого відновлення допоміг відбудувати лише деякі об’єкти критичної інфраструктури. Більшість проєктів відновлення житла або будівель, які успішно реалізуються або були реалізовані — це плід кооперації місцевого рівня, коли уряди країн-партнерів (або муніципалітети, або навіть приватний капітал — як приклад зі зруйнованою вщент, але вже відбудованою вулицею Вокзальною в Бучі, що став широко відомим) погоджуються допомогти міській адміністрації та фінансують ремонт конкретної будівлі чи кварталу.
Юліан Чаплінський, український архітектор, урбаніст, колишній керівник Управління архітектури міста Львова та ексзаступник міністра розвитку громад та територій із питань європейської інтеграції, припускає, що частиною проблеми були спроби українського уряду від початку запропонувати донорам великі централізовані програми на сотні мільярдів доларів без чітко прописаної відповідальності за їх витрачання: “На форум у Німеччині привезли пропозицію створити новий орган виконавчої влади, відповідальний за відновлення. Але на той час донори, агентства Євросоюзу, вже побачили приклади того, як відбудовують руйнування на місцях, і зрозуміли, що горизонтальні програми на рівні мерів та міських громад легше контролювати, оцінювати їхні потреби”. Чаплинський також пов’язує спроби уряду обмежити децентралізацію та забрати гроші з місцевих бюджетів з конкуренцією за гроші міжнародних партнерів. Але вважає, що сценарій повністю централізованого відновлення міст призведе до створення “придворних компаній”, монополізації та придушення конкуренції.
Але якщо допустити ситуацію, в якій планування відновлення міст, отримання грошей від донорів, звітність відбувається не в Києві в Кабміні та профільному міністерстві, а повністю на рівні сотень і тисяч міст — чи це не буде у тисячу разів гіршим із погляду корупції? “Дистанція до міністра у будь-якому випадку набагато довша, ніж до міського голови. Щоб “скинути” корумпованого мера, місцевим жителям іноді було достатньо вийти на мітинг або звернутися до уряду”, – вважає Чаплинський.
Схоже, найефективніше, що уряд запропонував у цьому напрямку — це ручний розподіл коштів на найнеобхідніші проєкти під егідою Міністерства відновлення. А також електронна платформа єВідновлення, яка спрощує українцям отримання державної грошової допомоги на те, щоб відремонтувати чи відбудувати зруйноване житло. Занадто просто та приземлено? Але, здається, досить ефективно — у листопаді 2023 року міністр цифрової трансформації Михайло Федоров звітував про те, що єВідновлення допомогло 23 тисячам сімей і розподілило майже 2 млрд гривень. Схоже, зараз це і є наймасовіша та найдоступніша програма, яка стосується відбудови міст.
Нарешті, новини приніс звіт Єврокомісії про готовність України до початку переговорів про вступ до ЄС. В ньому згадується позитивна роль Міністерства відновлення та Держагентства відновлення та розвитку інфраструктури. А як головний проєкт відновлення України, в якому бере участь ЄС — європейський Фінансовий інструмент для України, Ukraine Facility з бюджетом у 50 млрд євро на чотири роки. Українські пропозиції до нього обіцяли фіналізувати до кінця цієї осені. В цьому є певна іронія, бо через півтора роки експериментів із власними амбітними планами відновлення та фондами ми, схоже, повертаємось до схеми, перевіреної на Плані Маршалла. Централізований донор, одна контролююча структура на боці донора, одна приймаюча агенція у нас.
Як вийшло, що, незважаючи на складності, деякі проєкти відновлення у нас все ж таки відбулися? Чи є шанси, що новий “великий план” врахує візії та побажання українських громад? На тлі урізання амбіцій чи варто мріяти про справжнє відродження Маріуполя чи Бахмута? З цього продовжимо у наступному матеріалі.